Hukuk devleti ilkesinin en önemli ve temel gereği olarak, meydana getirilen hukuk kurallarının; hukuk kurallarını meydana getirenleri bağlamasının gerekliliğinin yanında, idari etkinlik ve faaliyetleri sürdüren idarenin de tüm eylemlerinin hukuk kurallarına dayanması gerekmektedir. Esas kural idarenin belli koşullar ve durumlar gerçekleştiğinde, zorunlu olarak kanunda yer alan hareketi meydana getirmesi olmakla beraber; İdare Hukukunun yeni bir hukuk dalı olup hem tedvin edilmemiş olması hem de günlük hayat gerekliliklerinin sürekli değişmesi ve yenilenmesi dolayısıyla, idarenin etkisiz bir duruma gelmesini engellemek için idareye idarenin takdir yetkisi adı altında eylemlerini icra edebileceği serbest bir alan bırakılmıştır.
Hukuk tarafından kişilere ve kuruluşlara verilen her yetkinin sınırı olduğu gibi, idarenin güçlü konumu karşısında özel hukuk kişilerini korumak için idarenin takdir yetkisi de meşru ve yasal sınırlamalara tabidir. Başka bir deyişle idare, takdir yetkisini Anayasal ilkelere uygun olarak kullanmalıdır. Bu ilkeler (sosyal devlet, idarenin bütünlüğü, laiklik, demokratik devlet ve sair önemli ilkelerdir…), hem Anayasa’nın başlangıç kısmında hem de Anayasa’nın ikinci maddesinde düzenlenmiştir. Ayrıca önemle belirtmek gerekir ki idare; takdir yetkisini kullanırken daima Anayasa’nın 10. maddesinde, “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir…Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” şeklinde ifade edilen eşitlik ilkesine uymak zorundadır. Konuyu daha da açmak gerekirse idare; takdir yetkisinin kendisine sağladığı serbest alana dayanarak karşısına çıkan benzer olaylar karşısında tamamen aynı işlemler yapmasa da, birbirlerine yakın düzlemde işlemleri meydana getirmesi gerekmektedir. Danıştay bu durumu kararlarında çok kez vurgulamıştır. “…Sözleşme ücretinin belirlenmesi konusunda, tavan ve taban ücretler arasında kalmak koşulu ile idareye takdir yetkisi tanınmış ise de, mutlak ve sınırsız olmayan söz konusu takdir yetkisinin, eşitlik ilkesine uygun olarak nesnel bir şekilde kullanılması gerekmekte olup; nesnel bir ölçüte dayanmaksızın aynı durumda olan personel için farklı ücret belirlenmesinin takdir hatası oluşturacağı…” şeklinde alıntılanan Danıştay Onbirinci Dairesi, 24.01.2007 T., 2004/5815 E., 2007/461 K.; kararı açıkladıklarımıza bir örnektir.
İdarenin takdir yetkisini kullandığı eylemler üzerindeki yargısal denetime geçmeden önce, idari işlemin unsurlarının incelenmesi gerekmektedir. İdari işlem; konu, amaç, yetki, neden ve şekil olmak üzere beş temel unsurdan oluşmaktadır.
İlk olarak idari işlem; ister bağlı yetki ister takdir yetkisi kullanılarak meydana getirilsin yapılan işlemin amacı, daima kamu yararını sağlamak ve kamu düzenini gerçekleştirmek olmalıdır. Başka söylemle idare; üçüncü bir kişinin menfaatini sağlamak ya da nefret söylemlerini yaymak gibi amaçlarla eylemlerini gerçekleştirmemelidir. Belirtilenlerden anlaşılacağı üzere idarenin, idari işlemin bu unsuru kapsamında takdir yetkisine sahip olması mümkün değildir.
Şekil unsuruna bakmamız gerekirse; şekil, idari işlemin dış dünyaya yansıtılması aşamasında kullanılan yöntemi ifade etmektedir. Anayasa’da ya da diğer ilgili kanunlarda idari işlemin hangi şekle bağlı olarak gerçekleştirileceği doğrudan belirtilmese de Anayasa’nın 125. maddesinde “İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.” şeklinde yer alan ifadeden, idari işlemin kural olarak yazılı şekilde gerçekleştirilmesi gerektiği çıkarılabilir zira yazılı bildirim için işlemin de yazılı olması gereklidir. Kural bu olmakla birlikte; idari işlemin hangi yöntemle meydana getirileceği özel olarak hüküm altına alınmamışsa, idarenin bu unsur özelinde takdir yetkisinin bulunduğu söylenebilir.
İdari işlemin sebebiyse idareyi, idari eylemi yapmaya sevk eden unsurdur. Ayrıca idarenin meydana getirdiği her işlemin bir sebebe bağlı olmasının gerekliliğinin yanında idare, yaptığı işlemi bir sebebe dayandırmaz ya da dayandırdığı sebep geçersiz olursa; bu durum, idari işlemin de hukuka aykırı olduğu sonucunu doğurmaktadır.
İdarenin konu unsuruyla, idari işlem yapıldıktan sonra hukuk alanında meydana gelen değişiklik kast edilmektedir. Bu aşamada önemle belirtmek gerekir ki; idari işlemin konusu imkansız, hukuka aykırı, ölçüsüz olmamalıdır ve idari işlemin konusuyla sebep unsuru arasında daima ölçülülük esas olmalıdır. Kanun veya mevzuat içerisinde, idari işlemin dayanması gereken sebep ya da hukuk düzeninde meydana getirmesi gereken değişiklik belirtilmemişse, neden ve konu ögesi bakımından idarenin takdir yetkisinin mevcut olması mümkündür.
Son olarak yetki bahsine geldiğimizde idare; serbest hareketlerle faaliyetlerini yerine getirdiği durumlarda bile, kanunların ve diğer düzenleyici işlemlerin sınırı içerisindedir. Bu nedenle idarenin yetki ögesi kapsamında takdir yetkisine sahip olması mümkün değildir.
Hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesi sadece idarenin hukuka dayalı işlem tesisine bağlı değildir; hukuk devleti ilkesinin tam olarak gerçekleştirilebilmesi için aynı zamanda idarenin etkinliklerinin de denetlenmesi gerekmektedir. Genel olarak yargı denetiminin, hukuka ve ihtiyaca uygunluk (yerindelik denetimi) olarak iki dala ayrıldığı görülmektedir. Bu ayrımla beraber, idarenin denetimi için farklı sistemler mevcut olsa da Türk yargı sistemine göre idari işlemler İdari Yargılama Mahkemeleri’nde denetlenmektedir. İdarenin bağlı yetkiye dayanarak gerçekleştirdiği işlemler için, yargı denetiminin mevcut olduğu mutlak olarak kabul edilse de takdir yetkisi çerçevesinde gerçekleştirdiği işlemler için yargısal denetimin varlığı belirsizdir.
Mevcut olan belirsizliği Anayasa’nın 125. maddesinde bulunan “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” şeklindeki hükme bakarak çözümlemek en doğrusudur. Bu madde hükmünün lafzını göz önünde bulundurduğumuzda, her türlü kelimesinden; yargı denetiminin idarenin, takdir yetkisini kullanarak gerçekleştirdiği eylemleri de kapsadığını söyleyebilmekteyiz. Ancak bu denetimin içeriği, hukuka uygunluk denetimiyle sınırlıdır. Hukuka uygunluk denetimi yapılırken sadece kanuna uygunluk değil; tüzüklere, yönetmeliklere, tali mevzuata, yazılı olmayan hukukun genel ilkelerine uygunluk da denetlenmektedir. Ayrıca bu denetim yapılırken, idarenin takdir yetkisini kaldıracak kararlar vermemeye ve yerindelik denetiminin alanına girmemeye de dikkat edilmelidir. Bahsedilen durum 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.2’de, “…İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler…” olarak ifade edilmektedir.
Hukuk Desteği